Федерализм — созидающий рынок

Председатель Совета по изучению производительных сил Министерства экономического развития РФ и академик РАН Александр Григорьевич Гранберг размышляет над монографией д.э.н. Виктора Борисовича Христенко "Межбюджетные отношения и управление региональными финансами", изданной издательством "Дело" АНХ при Правительстве РФ.

Создание системы бюджетного федерализма — один из наиболее значимых результатов экономических и политических реформ в России, проводившихся с начала 90-х годов. Повышенный интерес к монографии В.Б. Христенко вызван не только актуальностью темы, но и вниманием к автору — непосредственному разработчику многих принципиальных положений российской модели бюджетного федерализма, руководителю научно-экспертных коллективов по этой проблеме и государственному лицу, ответственному за практическую реализацию реформ межбюджетных отношений и региональных финансов.

Меня как ученого, занимающегося исследованием региональной политики, привлекли обоснованный анализ путей регулирования отношений многоуровневого бюджетного федерализма на современном этапе, разработка теоретических механизмов и практических рекомендаций по выбору направлений и способов реформирования бюджетной системы страны. В монографии также тщательно проанализированы известные теоретические модели реализации бюджетного федерализма и, что особенно интересно, проведена оценка возможности применения в российских условиях опыта финансовых реформ в странах с федеративным устройством.

На этом фоне сформулированы нерешенные институциональные проблемы бюджетного федерализма в России и предложен новый концептуальный подход к совершенствованию межбюджетных отношений, основанный на адекватной мотивации бюджетной и экономической политики на региональном и местном уровнях.

На мой взгляд, совокупность выделенных Христенко проблем имеет смысл объединить в три группы.

Первая группа — это диагностика эволюции и современного состояния бюджетного федерализма в России:

Также удачно сопоставляются различные взгляды на "детские болезни" российского бюджетного федерализма в 1990-х годах: асимметрия бюджетного устройства, искушения одноканальной модели межбюджетных отношений, борьба с встречными финансовыми потоками, стремление разделять федеральные и региональные бюджетные налоги и расходы в пропорции "50 на 50".

Развитие классических теорий бюджетного федерализма идет главным образом в институциональном направлении. Это относится и к концепции так называемого "федерализма, сохраняющего рынок".

С этой точки зрения весьма интересна таблица, приведенная в монографии, сопоставляющая формальную и неформальную бюджетно-налоговую децентрализацию в России.

Выходом из подобной ситуации, по мнению Виктора Борисовича Христенко, является расширение законодательно установленной налогово-бюджетной автономии и ответственности региональных и местных властей.

В книге довольно подробно изложены сложившиеся системы и реформы межбюджетных отношений в развитых странах, Латинской Америке и Китае. Автор обращает внимание на те элементы национальных бюджетных систем, которые могли бы найти применение в России. Однако он в полной мере осознает сложность трансплантации отдельных элементов зарубежных бюджетных систем в российскую. Для этого необходимо учитывать массу правовых, политических, социальных, рыночных условий и особенно — институциональные стимулы, содействующие проведению эффективной и ответственной бюджетной политики властями всех уровней. На мой взгляд, пока нет конкретного ответа на вопрос, какой гибрид из существующих систем мог бы стать оптимальным для России.

Исследуя сущность асимметрии бюджетного устройства России, В.Б. Христенко откровенно отмечает политическую подоплеку особого бюджетного статуса Татарстана, Башкортостана, Республики Саха (Якутия), компромиссный порядок отношений федерального центра и сложносоставных субъектов Федерации.

Выявляется противоречие между децентрализацией по параметрам доходов/расходов бюджета и сверхцентрализацией по нормативно-правовым отношениям.

В межбюджетных отношениях существует фактически четыре, а не три, как принято, уровня. Но при этом половина муниципальных образований не имеет самостоятельных бюджетов.

Построена общая схема разграничения расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней. К недостаткам сложившейся системы автор справедливо относит:

* нечеткость в разграничении многих расходных полномочий;

* наличие большого числа "предметов совместного ведения";

* несоответствие между федеральными мандатами и их финансовым обеспечением.

Впечатляют цифры: общий размер мандатов в 1999 г. в 1,7 раза превышал фактические расходы консолидированных бюджетов регионов. Нефинансируемые федеральные мандаты подрывают заинтересованность в проведении ответственной бюджетной политики. Поэтому ключевой задачей реформы межбюджетных отношений становится предоставление органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами.

Автор в целом положительно оценивает далеко не всегда последовательные тенденции в формировании бюджетных доходов и налоговых полномочий. Современное состояние определяется Федеральным законом "Об основах налоговой политики в РФ" и Налоговым кодексом. Он защищает преимущества закрепленных и не распределяемых налогов. Его идеал: "один налог — один бюджет". С точки зрения эффективности бюджетно-налоговой системы это, по-видимому, верно. Однако могут приниматься и другие соображения, отражающие политические и социально-экономические факторы. Например, зачисление 100% подоходного налога с физических лиц в региональные и местные бюджеты означает, что граждане России перестают быть налогоплательщиками

Федерации и не участвуют в межрегиональном перераспределении доходов, а центр утрачивает значительную часть своей ответственности перед гражданами. Осознание этих обстоятельств может оказывать негативное влияние на социально-психологический климат в стране и "гражданский федерализм". Трудно представить, что на такую реформу смогла бы решиться, например, Германия. Эта гипотетическая ситуация тщательно анализировалась на советско-германских симпозиумах, в которых мне довелось участвовать еще в 80-х годах.

Оценивая практику введения и отмены налоговых льгот и признавая теоретическую целесообразность некоторой региональной дифференциации в налоговой сфере, В.Б. Христенко отмечает опасности недобросовестной налоговой конкуренции. Важно было бы определить границу между эффективностью налоговых льгот и потерями от недобросовестной налоговой конкуренции.

Поучителен анализ эволюции механизмов бюджетного выравнивания. Сформулирован принцип: "объем финансовой помощи конкретному региону должен находиться в положительной зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и отрицательно — от его доходного потенциала". Оригинальна предложенная матрица бюджетных стратегий, характеризующая зависимость воздействия федерального бюджета на регионы от соотношения их бюджетного и экономического потенциала.

Для более объективной оценки бюджетных потребностей регионов стали использоваться индексы бюджетных расходов (МБР), что отвечает принципам межрегиональных экономических сопоставлений по паритетам покупательной способности денег.

Несомненным прогрессом в методологии распределения трансфертов является комбинированный метод, учитывающий одновременно принципы экономической эффективности и социальной справедливости, а также оценки налогового потенциала регионов на основе показателя валового регионального продукта (ВРП). Но как считать теневую часть ВРП и связанные с ней финансовые потоки?

В системе бюджетного выравнивания главная роль отводится Фонду финансовой поддержки регионов (ФФПР). Специальные функции выполняют еще четыре фонда: Фонд регионального развития, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд реформирования региональных финансов.

В качестве важнейших направлений регулирования субнациональных бюджетов рассматриваются субфедеральные заимствования и переход на казначейское использование бюджетов.

Подробно исследуются две институциональные проблемы управления региональными финансами: присущее современной системе нечеткое разграничение полномочий по его нормативно-правовому регулированию, предоставлению и финансированию бюджетных услуг, и неурегулированность долговой политики на субфедеральном уровне.

Необходимо разграничить расходные полномочия по реализации федеральных мандатов, механизмам компенсации наведенных расходов. При этом упор надо делать на защиту финансовых интересов муниципальных образований.

Сегодня субнациональные органы власти продолжают действовать в условиях "мягких" бюджетных ограничений. Это неизбежно, поскольку наращивание кредиторской задолженности бюджетов не контролируется, а полное функционирование федеральных мандатов неосуществимо. Отсутствие достоверной информации о размерах задолженности затрудняет управление долгом даже при наличии таких намерений.

Автор прав, когда делает вывод, что неурегулированность вопросов заимствований, учета и управления долгом не создает стимулов для эффективного использования бюджетных средств и проведения ответственной бюджетной политики.

В своей концепции эффективной бюджетной политики на субнациональном уровне автор отводит важную роль фонду развития региональных финансов (ФРРФ).

Автор представил систему индикаторов, определяющих последовательность и эффективность действий по реформированию региональных финансов, а также процедуру их количественных измерений.

Введение казначейской системы исполнения всех бюджетов с предельной жесткостью предусматривает, что на последнем этапе реализации программы у бюджетных организаций останутся только счета на заработную плату, а все другие счета будут закрыты.

Замечу, что это вряд ли вызовет энтузиазм руководителей организаций, которые и сейчас испытывают сложности работы с казначействами.

Предлагаемая система межбюджетных отношений на региональном уровне включает шесть направлений:

* об определение принципов установления нормативов отчислений от федеральных и региональных регулируемых доходов в местные бюджеты;

* регламентирование пересмотров нормативов отчислений по основным налогам (нормативы должны закрепляться на долгосрочной основе);

* урегулирование ссуд местным бюджетам.

Столь же конкретно разработаны мероприятия по другим направлениям реформирования региональных финансов. Так, в отношении регулирования налоговой базы предусматривается:

* сокращение доли взаимозачетов в структуре собственных доходов бюджетов (поскольку это завышает стоимость приобретаемых товаров и услуг);

* анализ структуры и величины текущей и накопленной недоимки по налоговым платежам;

* применение процедуры банкротства в отношении должников бюджета;

* оценка уровня потерь бюджета в результате предоставления налоговых льгот;

* замена налоговых льгот налоговыми кредитами;

* разработка концепции развития региональной налоговой базы;

* совершенствование процедур лицензирования производителей товаров и услуг;

* повышение эффективности работы региональной администрации с предприятиями естественных монополий. Это особенно важно, поскольку значительная часть налоговых поступлений в региональные бюджеты формируется за счет налоговых платежей предприятий естественных монополий, а оплата услуг естественных монополий составляет весомую часть расходов региональных бюджетов.

Среди мероприятий по тарифной политике на региональном уровне можно выделить снижение перекрестного субсидирования, введение многоставочных тарифов, учитывающих естественные колебания спроса, регулирование уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг с учетом федеральных стандартов.

Обосновываются мероприятия по долговой политике, управлению региональной и муниципальной собственностью, управлению бюджетными расходами (в частности, внедрение государственного и муниципального заказа), введению регулярного аудита (на основе методических принципов оценки эффективности деятельности организаций). Предусматривается введение системы критериев в отношении эффективности расходования бюджетных средств.

Автором предлагается методика сравнения региональных программ реформирования. Практический интерес представляет изложение первого опыта разработки и начала реализации программ реформирования в регионах, получивших субсидии ФРРФ в 2001-2002 гг.

Каковы же направления и перспективы развития бюджетного федерализма? Здесь главное внимание уделяется предложениям, которые не нашли отражения в принятой правительственной Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г. Большинство проблем, которые, по мнению автора, предстоит решать, были проанализированы.

Среди многих предложений, охватывающих все аспекты бюджетного федерализма, я бы выделил ряд наиболее новаторских и значимых:

* для повышения бюджетной дисциплины и ответственности субфедеральных органов целесообразно введение трех особых бюджетных статусов — "высокодотационного региона", "региона, находящегося в финансовом кризисе", и "региона внешнего финансового управления";

* разделить "местный" уровень налогово-бюджетной системы минимум на два: районный и муниципальный; другой возможный вариант — создание местного уровня государственной власти;

* вносятся предложения в Бюджетный кодекс, уточняющие разграничение расходных полномочий;

* в перспективе следует полностью ликвидировать нефинансируемые мандаты и не допускать принятия нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования;

* полностью отказаться от расщепления налоговых доходов (за пределами ближайших 2-3 лет); продвигаться к реализации принципа "один налог — один бюджет";

* ввести "налоговые трансферты" вместо "налоговых льгот";

* строго разделить финансовую помощь регионам на три вида: текущую, инвестиционную и "реформостимулирующую"; инструменты оказания такой помощи (специальные фонды федерального бюджета) должны быть строго специализированы;

* усовершенствовать методику распределения трансфертов из ФФПР на основе расчетов индексов бюджетных расходов и налогового потенциала;

* усовершенствовать методику распределения субсидий из Фонда регионального развития;

* отменить особый порядок финансирования на территории республик Башкортостан и Татарстан.

Это далеко не полный перечень предложений, значительная часть которых прошла экспериментальную проверку в различных регионах.

По оценкам автора, для гармонизации системы бюджетного федерализма целесообразно пойти на увеличение доли федеральных доходов и расходов в консолидированном бюджете примерно на 5 процентных пунктов и увеличить объем финансовой помощи бюджетам других уровней из федерального бюджета до 2,5-3% ВВП (что составит 20-25% непроцентных расходов федерального бюджета).

Нетрудно предвидеть, что реализация ряда предложений автора будет встречать серьезное сопротивление. Совсем свежий пример — это трансформация особого положения Татарстана и Башкортостана. Из налоговой системы их исключительность перешла в Фонд регионального развития. В 2003 г. финансирование целевых программ этих республик потребует 75% всех средств Фонда, что на порядок превысит финансирование таких федеральных целевых программ, как "Дальний Восток и Забайкалье" и "Юг России". Примечательно, что решение о таком использовании средств Фонда регионального развития приняла Трехсторонняя рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ.

В целом В.Б. Христенко представил масштабное исследование для решения комплекса важных проблем реформирования экономики. Особенно импонируют независимость научной позиции автора и его объективное отношение к тем процессам формирования бюджетного федерализма, которые реально сейчас происходят в нашей стране.

Комментарии запрещены.



На главную e-mail для связи: Карта сайта